消費者權益保護示范報告

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　　保護消費者權益是反壟斷法的立法目標之一，但保護消費者合法權益較少直接體現在反壟斷法的視野中，反壟斷法更注重保護市場競爭力。從本質和客觀要求來看，市場經濟是消費者主權經濟。市場經濟的發展迎來了一個全新的消費者主權時代。各種壟斷行為不僅具有明顯排斥市場競爭的特點，而且會造成對消費者權益的侵犯，因此受到反壟斷法的禁止。為了在自由市場競爭中更好地保護消費者權益，本文試圖考察我國現行反壟斷法律制度在保護消費者權益方面的不足，并在此基礎上，借鑒國外反壟斷法保護消費者權益的經驗，尋求方嘉的建議。

　　一、拷問：為什么從反壟斷的角度探討消費者權益保護

　　法律是事物本質產生的必然關系。隨著市場經濟的發展，消費者權益保護越來越受到重視。大多數國家都制定了保護消費者權益的專門法律。消費者權益保護法和反壟斷法都以保護消費者權益為考量因素，都圍繞保護消費者權益設計了相應的制度。然而，在國內外，消費者權益保護法和反壟斷法并不是統一在一部法律中，而是獨立存在的。說明二者既有內在聯系，又有顯著差異。

　　《消費者權益保護法》在現實市場交易中的特定市場交易行為框架內，對消費過程中受到侵害的消費者提供直接保護。這種保護是特定的，具有事后救濟的性質。《反壟斷法》側重于規范市場主體的競爭行為，以確保良好的經濟環境和秩序。同時，企業或企業為了排擠競爭對手而實施的一系列限制性競爭行為和壟斷行為，表面上看，直接受害者是其他經營者，但本質上或最終結果是侵犯消費者利益。可見反壟斷法對消費者的保護是迂回的。消費者權益的保護不是由《消費者權益保護法》一部單一的法律來完成的，而是由包括反壟斷法在內的各種法律制度結合而成的一套消費者保護制度體系，通過維護市場競爭機制、規范各種市場競爭行為來起到保護消費者的作用。因此，有必要從反壟斷法的角度探討消費者權益保護。

　　二、考察：反壟斷視角下消費者權利救濟的困境

　　（一）壟斷規制下消費者權利救濟制度“不給力”的尷尬

　　反壟斷法禁止非法壟斷協議、濫用市場支配地位、經營者非法集中和行政壟斷。有些壟斷行為看似短期內對消費者有利，但長期來看，可能會排擠向消費者提供相同產品的企業，形成寡頭壟斷局面，失去消費者的選擇權。面對各種壟斷行為，消費者權利救濟遭遇壟斷規制體系無效的尷尬局面。

　　1、壟斷協議的規制體系。在我國反壟斷法關于禁止壟斷協議的規制體系中，忽視了企業通過壟斷協議濫用市場支配地位，侵犯消費者權益的問題。濫用市場支配地位與壟斷協議密切相關，有些壟斷協議會導致濫用市場支配地位的附帶后果。所以他們對消費者權益的侵害是類似的。比如家電、航空、汽車、鋼鐵等行業，在寡頭壟斷或壟斷的情況下，進行價格聯盟、壟斷高價或掠奪性定價——首先依靠自身的經濟實力和市場力量，在短時間內大幅度降低商品價格，與同行業競爭對手進行價格戰，然后在同行業其他競爭對手被排除在競爭市場之外后，全面提高商品價格。

　　2、濫用市場支配地位監管制度。目前，在我國反壟斷法關于濫用市場支配地位的規制體系中，對于具有合法市場支配地位的企業對消費者權益造成的損害如何規制，并沒有規定。比如我國鐵路線路的壟斷經營就是典型的國家授權的壟斷經營模式。在沒有相關競爭對手的情況下，這些壟斷企業很容易通過其合法的市場支配地位操縱其產品或服務的市場價格，從而損害消費者的權益。此外，微軟和英特爾等跨國公司在中國擁有巨大的市場影響力。在計算機操作系統市場上，微軟憑借其知識產權的主導地位，有能力也有動機提高產品或服務的價格，以此來剝削消費者。

　　3、運營商集中監管系統。中國《反壟斷法》第四條規定：“國家制定和實施與社會主義市場經濟相適應的競爭規則，加強宏觀調控，完善統一、開放、競爭、有序的市場體系。”從本文中，我們發現中國反壟斷法中的一些規定帶有產業政策的色彩是不可避免的。然而，一些產業政策導致的經營者集中與消費者權益保護不一致。比如中國的航空運輸業，國家為了促進國民經濟的發展，可能會制定產業政策對該行業進行引導。此時產業政策顯示，國內眾多大型航空公司將聯合統一定價，提高國內航空運輸業的國際競爭力。國家采取產業政策是為了實現對國民經濟的宏觀調控，這是可以理解的，但保護消費者權益也應該是制定產業政策的應有之意。

　　4、行政壟斷規制體系。在行政壟斷規制體系中，不存在政府部門利用行政權力為個體國有企業提供不公平庇護的行為規制體系。目前，中國的經濟體制仍處于從計劃經濟向市場經濟轉變的過程中。政府部門利用行政權力對個別國有企業進行不公平庇護的現象時有發生。中石油和中石化作為石油行業的雙寡頭企業，并沒有試圖創新和提高產品質量，降低生產成本。而是利用行政權力賦予的偏心，規避市場競爭，任意操縱產品的市場價格，造成石油公司贏不了“優”“劣”的惡性局面。

　　（二）消費者權益救濟中反壟斷法律責任制度的缺失

　　1、反壟斷法中的民事責任制度過于簡略。我國反壟斷法第五十條規定：“經營者實施壟斷行為，給他人造成損失的，應當依法承擔民事責任。”雖然該條規定了民事責任，但對經營者承擔責任的方式沒有具體規定。事實上，責任主體遠不止經營者，責任主體有很多，包括經營者的決策者、主要實施者、行業協會主要領導及其直接責任人。這是我國反壟斷法法律責任體系構建中責任主體相關規定的制度性缺失。另外，反壟斷法民事責任的受益人是只包括直接受害者，還是既包括直接受害者，也包括間接和潛在消費者？法律沒有明文規定。

　　2、反壟斷法的寬恕政策和承諾承諾制度在保護消費者權益方面存在一些問題。我國反壟斷法的寬恕政策才剛剛成型，立法者在制定寬恕政策的過程中并沒有考慮到——如何通過減免罰款的手段，在鼓勵違法者坦白違法行為的同時，保護相關消費者的合法權益？相關消費者還能獲得向非法經營者索賠的權利嗎？關于承諾承諾制度，反壟斷執法機構一旦作出承諾承諾，有兩種法律后果：一是承諾具有法律效力，企業必須受承諾約束；第二，反壟斷執法機構接受承諾意味著放棄對承諾企業的法律制裁，包括罰款。一方面，該制度對關聯企業具有很強的約束力，另一方面，免除關聯企業的所有法律制裁可能會使受損消費者處于無法獲得相應救濟的尷尬境地。

　　三、探索：反壟斷法視角下消費者權利救濟的啟示

　　（1）完善壟斷監管體系

　　首先，就壟斷協議而言，應該制定具體的規則來規范經營者因壟斷協議而濫用市場支配地位的行為，以避免一些壟斷競爭行業損害消費者的合法權益。針對電信等服務行業資費收取不合理、捆綁銷售、限制用戶自由選擇通信服務等問題，賦予法律公益研究中心等第三方對部分涉嫌壟斷行為的企業和部門提起訴訟的權利，以避免消費者在與運營商“爭斗”過程中單獨處于不利地位的情況。

　　其次，在濫用市場支配地位的規制體系中，將消費者權益保護因素作為考慮經營者合法市場支配地位的指標。明確排除那些不利于消費者公平交易和自主選擇權利的經營者擁有合法的市場支配地位。對因知識產權獲得合法壟斷地位的自然壟斷企業和經營者，建立長效監管體系，在未侵犯消費者權益的前提下，嚴格審查其合法市場支配地位是否成立，降低利用其支配地位謀取經濟利益和侵犯消費者權益的風險。

　　第三，在制定具有產業政策性質的經營者集中監管制度時，應注意協調經營者集中與以這些產業政策為導向的消費者權益保護之間的關系。將保護消費者權益作為制定產業政策經營者集中監管制度的應有之義。此外，在審視運營商的M&;A行為時，應重點把握M&;A規模的“度”，爭取規模的“度”，讓企業在保障消費者福祉的同時實現規模經濟。

　　此外，筆者認為應豐富反壟斷法中關于消費者權益的相關規定，賦予消費者更多的物權。具體來說，消費者有權監督反壟斷法的實施。僅僅依靠政府機構監管壟斷行為是不夠的。建立包括消費者在內的社會監督機制，避免或減少公共權力監督機構的權力濫用和權力尋租。

　　（2）完善反壟斷法律責任制度

　　1、完善反壟斷民事責任制度。反壟斷民事責任主體的資格不明確、模糊，受到諸多限制。民事責任制度中的請求權主體，需要明確哪些主體有資格對非法壟斷行為提起訴訟，即哪些主體有資格作為原告。在世界范圍內，美國明確要求原告必須是直接購買者，而其他大多數國家和地區將原告資格授予間接購買者。就我國而言，有學者指出，由于法官經驗不足，執法資源有限，應當限制私人反壟斷訴訟的原告資格。但筆者認為，反壟斷法的立法目的是保護消費者的合法權益，反壟斷法對原告資格的限制不應違背反壟斷法的立法目的，也不應有損于消費者權益的保護。因此，不應將潛在消費者排除在原告資格之外，但應盡快完善潛在消費者作為原告提起訴訟的相關規定和程序。

　　2、完善反壟斷法的寬恕政策和承諾制度。在實施寬恕政策或接受相關企業承諾時，決策應考慮相關消費者的合法權益。在實施寬恕政策和接受承諾制度時，可以順利行使相關消費者的請求權，避免相關消費者因相關企業的違法行為而無法獲得救濟的情況。

　　（3）完善反壟斷法的實施

　　1、設立特別法院，對反壟斷私人訴訟案件擁有管轄權。當反壟斷訴訟發生時，應設立專門的法院對其進行管轄。由于反壟斷法不同于合同法，通常很容易通過合同法的相關法律法規來確定一個行為是否合法。而大企業合并、濫用市場支配地位等判斷需要運用專業知識和復雜的經濟分析，對法官的素質要求較高。因此，有必要設立專門的法院來管轄私人訴訟案件。在這個過程中，也要注意專業法院與反壟斷執法機構的關系。如：法院對執法機關的監督，執法機關認定的事實對法院的約束力。

　　2、引入反壟斷法后續執法機制。賦予與反壟斷訴訟有合法利益關系的案外人向法院申請加入現有訴訟的權利，即借鑒美國反壟斷訴訟的后續執行模式。后續執行模式以反壟斷機關的決定為前置程序，在反壟斷機關先前決定的基礎上，由私人當事人對被告的非法壟斷行為提起訴訟。美國的經驗表明，反壟斷后續執法機制在美國私人尋求壟斷侵權救濟的過程中發揮著極其重要的作用。后續執行機制可以讓消費者擺脫個別起訴的困境。我國應該提倡這種實施方法，以提高消費者維護自身權利的積極性。

　　結束語

　　消費者主權時代的到來，給消費者權益問題帶來了極大的關注。雖然我國《反壟斷法》頒布較晚，但它將保護消費者權益作為立法目的之一，這實際上彌補了專業法領域對消費者權益保護的不足。本文在借鑒國外反壟斷法經驗的基礎上，從反壟斷法的角度對進一步完善和完善消費者權益保護進行了粗淺的探討，并提出了初步設想。當然，本文的研究還不夠深入，對于一些系統的創建也沒有系統，這是作者未來的方向。筆者深信，在消費者主權時代，中國的《反壟斷法》將不斷完善，消費者權益將得到更好的保護。

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