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試論社會保險費糾紛案件的受理和處理
關(guān)于社會保險費糾紛案件是否應(yīng)當(dāng)由人民法院按照勞動爭議案件受理的問題，在理論和實踐兩個層面上一直存在爭議。主張不受理的意見認(rèn)為，我國目前推行的社會保險主要包括基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險五類。這些社會保險都是由一系列行政法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)保險這三大險種的保險費的征繳既是用人單位的法定義務(wù)，也是行政法規(guī)賦予勞動行政部門、稅務(wù)部門的行政職責(zé)，保險金的發(fā)放則屬于社會保險經(jīng)辦機構(gòu)委托行使行政職能的法定義務(wù)，勞動者認(rèn)為用人單位沒有依法繳納社會保險費的，可以向主管部門投訴，通過行政途徑解決爭議，行政機關(guān)可以強制征繳并申請人民法院強制執(zhí)行。勞動者認(rèn)為社會社會保險經(jīng)辦機構(gòu)沒有依法發(fā)放社會保險金的，可以通過行政訴訟的渠道解決爭議�！渡鐣ｋU費征繳暫行條例》第26條規(guī)定：“繳費單位拒不繳納社會保險費、滯納金的，由勞動行政部門或者稅務(wù)機關(guān)申請人民法院依法強制征繳。”《勞動法》第100條規(guī)定：“用人單位無故不繳納社會保險費的，勞動行政部門限期繳納。”上述法律規(guī)定說明，繳納社會保險費的義務(wù)主體是用人單位和勞動者個人，收繳單位是社會保險機構(gòu)。從法律關(guān)系上分析，繳納社會保險費是國家行政法規(guī)規(guī)定的一種強制性行政義務(wù)，反映的是國家社會保險征繳部門與繳費義務(wù)主體(用人單位和勞動者)之間的一種管理與被管理的行政關(guān)系，并非勞動爭議當(dāng)事人之間的民事關(guān)系。因此，社會保險費糾紛不屬于勞動爭議糾紛，或者說不屬于人民法院審理的民事案件的范圍。
主張受理的意見認(rèn)為，《企業(yè)勞動爭議處理條例》第2條規(guī)定，企業(yè)與職工因執(zhí)行國家有關(guān)工資、保險、福利、培訓(xùn)、勞動保護(hù)的規(guī)定發(fā)生的爭議，按照勞動爭議處理。該條例的解釋注明，“保險”是指社會保險，包括工傷保險、醫(yī)療保險、生育保險、待業(yè)保險、養(yǎng)老保險和病假待遇、死亡喪葬撫恤等社會保險待遇。顯然，社會保險費糾紛屬于勞動爭議。最高人民法院《關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《勞動爭議解釋》)第1條，關(guān)于勞動爭議案件的收案范圍，則對《勞動法》第2條和《企業(yè)勞動爭議處理條例》第2條作了擴大解釋，將用人單位和勞動者在履行勞動合同過程中，因勞動權(quán)利和勞動義務(wù)發(fā)生的所有糾紛，全部納入人民法院受理的案件范圍之內(nèi)，同時也將《企業(yè)勞動爭議處理條例》第2條規(guī)定的四項勞動爭議涵蓋在履行勞動合同過程之中。這是勞動爭議受案范圍的準(zhǔn)確定義，有利于保護(hù)勞動者利益。同時，勞動監(jiān)察部門的執(zhí)法力量不足，加上一些社會保險經(jīng)辦機構(gòu)往往要求用人單位整體投保，甚至是幾個險種捆綁式投保才予以接受，損害了勞動者的合法權(quán)益，不采取司法救濟手段，勞動者的法定權(quán)利就得不到保護(hù)。因此，社會保險費糾紛應(yīng)當(dāng)作為勞動爭議案件受理。
上述認(rèn)識上的不一致，導(dǎo)致在司法實踐過程中針對社會保險費糾紛出現(xiàn)了不同的做法。中國審判法律應(yīng)用支持系統(tǒng)同一個社會保險法律條文下列舉的案例，事由相仿，判法迥異。這種不一致不僅發(fā)生在不同的省份，同一個地區(qū)不同的法院也存在認(rèn)識和實踐的偏差。社會保險關(guān)乎國計民生、關(guān)乎社會政治經(jīng)濟生活的和諧穩(wěn)定，人民法院對此類糾紛受理和處理的普遍不一致無疑是法制社會十分尷尬的現(xiàn)象。2006年7月10日，最高人民法院討論通過了《關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋二》(以下簡稱《勞動爭議解釋二》)，該司法解釋數(shù)易其稿，最終就社會保險費糾紛的定論仍然令人疑惑。《勞動爭議解釋二》第6條規(guī)定：“勞動者因為工傷、職業(yè)病，請求用人單位承擔(dān)給予工傷保險待遇的爭議，經(jīng)勞動爭議仲裁委員會仲裁后，當(dāng)事人依法起訴的，人民法院應(yīng)予受理�！钡�7條規(guī)定“勞動者請求社會保險經(jīng)辦機構(gòu)發(fā)放社會保險金的糾紛”不屬于勞動爭議。我們很難從這兩條相關(guān)的規(guī)定中獲得社會保險費糾紛是否作為勞動爭議案件受理和處理的答案。最高人民法院在《〈勞動爭議解釋二〉的理解與適用》中認(rèn)為，社會保險費糾紛應(yīng)當(dāng)區(qū)分三個層次，一是如果用人單位沒有依法給勞動者建立社保關(guān)系、繳納社會保險費，造成勞動者損失的，這類爭議應(yīng)當(dāng)屬于勞動爭議;二是用人單位為勞動者建立社保關(guān)系后，沒有按時足額繳費，這類爭議應(yīng)當(dāng)屬于行政爭議，依照行政強制征繳的程序辦理;三是保險金的發(fā)放或者社會保險待遇的給付屬于社會保險經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)當(dāng)自覺履行的法定職責(zé)，這個職責(zé)屬于行政法規(guī)授權(quán)行使行政職權(quán)的職責(zé)，如果產(chǎn)生糾紛，應(yīng)屬于行政案件。上述觀點界定了人民法院受理社會保險費案件的范圍，就在于第一層次。最高人民法院就有關(guān)法律適用問題的解釋和觀點具有權(quán)威性，這就決定了我們只能從中尋求社會保險費糾紛是否應(yīng)當(dāng)作為勞動爭議案件受理和處理的答案。開啟答案的鑰匙就在于對第一層次中所謂“造成勞動者損失的”理解。
筆者認(rèn)為，“造成勞動者損失的”不能作狹義的理解，如果用人單位沒有依法給勞動者建立社保關(guān)系、繳納社會保險費，無論對勞動者造成了現(xiàn)實損失還是將來的損失，人民法院都應(yīng)當(dāng)作為勞動爭議案件受理。也就是說，筆者基本支持上述主張社會保險費糾紛作為勞動爭議案件受理的意見，但受理的范圍不包括用人單位為勞動者建立社保關(guān)系后，沒有按時足額繳費的爭議，這類爭議按照最高人民法院的意見，應(yīng)當(dāng)屬于行政爭議，依照行政強制征繳的程序辦理。至于保險金的發(fā)放或者社會保險待遇的給付，由于爭議雙方是勞動者和社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，不是發(fā)生在用人單位和勞動者之間的糾紛，當(dāng)然不能作為勞動爭議案件受理。
筆者認(rèn)為上述社會保險費糾紛作為勞動爭議案件受理的理由如下：
(一)為勞動者辦理社會保險的申報和登記，繳納社會保險費，既是用人單位在公法上的義務(wù)，也是相對于勞動者的契約伴隨義務(wù)，勞動者有權(quán)申請私法上的救濟�！秳趧臃ā返�72條、第100條、《社會保險費征繳暫行條例》第26條等法律法規(guī)規(guī)定，用人單位拒不繳納社會保險費、滯納金的，可以由行政機關(guān)作出行政處理決定，依法申請人民法院強制征繳。這就表明為勞動者辦理社會保險的申報和登記，繳納社會保險費，屬于用人單位在公法上的義務(wù)。用人單位不繳納社會保險費，損害的不僅是勞動者的利益，還損害了國家的整個社會保障制度。因此，勞動者在這種情況下可以獲得公法上的救濟，向勞動行政管理機關(guān)舉報，由行政機關(guān)依法處理。同時，勞動合同系屬于一種繼續(xù)性、具有強烈依賴性之特別結(jié)合關(guān)系，因而也產(chǎn)生眾多附隨義務(wù)。既有勞動者相對于用人單位諸如忠實、注意、通知、競業(yè)限制、保密等伴隨義務(wù)，也有用人單位相對于勞動者諸如提供安全衛(wèi)生、勞動條件、休假、特別是參加社會保險的伴隨義務(wù)。在工業(yè)社會中，每個勞動者最關(guān)心的莫過于在出現(xiàn)傷、殘、病、失去勞動能力等情形下的物質(zhì)幫助，社會保障制度正是基于此而建立。本文所討論的社會保險實際上就是勞動保險，它與勞動者付出勞務(wù)密切相關(guān)，接受勞動者勞務(wù)的用人單位為勞動者參保，也是相對于勞動者的私法上的義務(wù)，否則即損害了勞動者的利益，勞動者在這種情況下應(yīng)當(dāng)能夠獲得私法上的救濟。其方式就是通過工會等有關(guān)組織協(xié)調(diào)，或者對用人單位提起仲裁和訴訟。
(二)行政強制征繳與民事司法救濟并不矛盾。如果用人單位沒有依法給勞動者建立社保關(guān)系、繳納社會保險費，勞動者既可以通過舉報，由勞動行政管理機關(guān)強制征繳，也可以對用人單位提起仲裁或訴訟維權(quán)。兩者之間不存在矛盾，兩者的并行體現(xiàn)了行政職能與司法職能的互補，對于處在弱勢地位的勞動者是一種雙重保護(hù)。我們知道，勞動法律法規(guī)總體上的性質(zhì)屬于社會法，即既有行政法的屬性，也有私法屬性。參加社會保險、繳納社會保險費是勞動法律法規(guī)作為社會法的典型表現(xiàn)，既關(guān)乎勞動者的個體利益，也關(guān)乎社會公共利益，用一句話概括就是關(guān)乎國計民生。目前，勞動監(jiān)察機構(gòu)的執(zhí)法力量還比較薄弱，作為政府下屬的一個機構(gòu)，在有可能觸及政府利益的情況下，是很難做出決絕的行動的。社會保險的參保覆蓋面、參保時間和繳費數(shù)量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于法律法規(guī)的規(guī)定，這足以證明單純依靠行政力量難以保護(hù)勞動者的合法權(quán)益。如果人民法院將社會保險費糾紛拒之門外，只能使勞動者的利益受損，且缺乏全面有效的維權(quán)途徑。因此，人民法院應(yīng)當(dāng)保護(hù)勞動者私法上的權(quán)利，受理勞動者要求用人單位為自己參保，繳納社會保險費的糾紛。
(三)對“造成勞動者損失的”作狹義的理解，可能造成對勞動者合法權(quán)益保護(hù)不利的嚴(yán)重后果。社會保險目前共有五類，即基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險。應(yīng)當(dāng)說，用人單位沒有依法給勞動者建立任何一種社保關(guān)系、繳納社會保險費，都可能給勞動者造成損失。那么，所謂“造成勞動者損失的”，是否指客觀上已經(jīng)給勞動者造成現(xiàn)實損失的?如果按照最高人民法院該意見的文義理解，可能會得出肯定的答案，否則第一層次無需加上“造成勞動者損失的”定語。這么理解，確實可以使人民法院回避一些不便涉及的社會問題，而且可以在用人單位沒有依法給勞動者建立社保關(guān)系、繳納社會保險費，造成勞動者現(xiàn)實損失時，使用人單位承擔(dān)對勞動者損失的損害賠償責(zé)任。但是，如果用人單位沒有依法給勞動者建立社會保險關(guān)系中的基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療社保關(guān)系、繳納保險費，勞動者尚未退休、沒有自己參加基本養(yǎng)老保險繳納養(yǎng)老保險費用、沒有實際發(fā)生醫(yī)療費用等沒有已發(fā)生實際損失的情形，則無司法救濟途徑。這就可能導(dǎo)致用人單位采取相應(yīng)措施，規(guī)避參保，造成勞動者將來的損失。比如用人單位在勞動者退休前解除或者終止與勞動者的勞動關(guān)系，損害勞動者的合法權(quán)益。筆者認(rèn)為，上述但書部分恰是社會保險制度的核心內(nèi)容，也是勞動者最為關(guān)注的切身利益，如果對“造成勞動者損失的”作已經(jīng)發(fā)生的、現(xiàn)實的損失這樣狹義的理解，可能造成對勞動者老有所養(yǎng)、疾病救助等合法權(quán)益保護(hù)不利的嚴(yán)重后果。
對規(guī)范性法律法規(guī)、法律文件的解釋，僅憑文義解釋是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還要作歷史解釋、目的解釋。社會保險制度利國利民，完善社會保險制度是社會進(jìn)步的必然趨勢，而社會保障制度建立、完善的目的無疑是讓勞動者受益，特別是讓勞動者在年老、患病時獲得經(jīng)濟保障。因此，對“造成勞動者損失的”不能作狹義的理解。已經(jīng)發(fā)生現(xiàn)實損失的，勞動者可以向用人單位主張侵權(quán)之責(zé);屬于將來的損失的，由于非因特殊情況必將發(fā)生，勞動者可以向用人單位主張參保和繳費之責(zé)。這兩種社會保險費糾紛，人民法院均應(yīng)當(dāng)受理。
關(guān)于社會保險費糾紛案件的處理，也是司法實踐過程中的一個棘手問題，處理上的困難在一定程度上引發(fā)了是否應(yīng)當(dāng)受理的爭論。根據(jù)最高人民法院就社會保險費糾紛區(qū)分的三個層次中的第一層次論，結(jié)合《勞動爭議解釋二》全民征求意見稿的精神和本文就兩種社會保險費糾紛應(yīng)當(dāng)受理的觀點，可以區(qū)分兩個層次進(jìn)行處理：
(一)用人單位沒有依法給勞動者建立社保關(guān)系、繳納社會保險費，已經(jīng)造成勞動者現(xiàn)實損失的糾紛，勞動者可以請求損害賠償。具體分為以下幾種情況：
1、勞動者退休后，與尚未參加社會保險統(tǒng)籌的原用人單位因追索養(yǎng)老金、醫(yī)療費、工傷保險待遇和其他社會保險費發(fā)生的糾紛，就是最高人民法院《勞動爭議解釋》第1條第(3)項的規(guī)定。這類糾紛按照原用人單位為勞動者依法參保條件下，勞動者能夠從社會保險經(jīng)辦機構(gòu)領(lǐng)取的費用或者享受的待遇，由用人單位向勞動者賠償。這里面也有一些具體情況具體對待的問題，比如用人單位應(yīng)當(dāng)為勞動者參加基本養(yǎng)老保險，繳納養(yǎng)老保險費，年限低于15年的，勞動者的待遇只是已經(jīng)繳納的費用及利息的返還。那么，用人單位應(yīng)當(dāng)繳納的費用及利息屬于勞動者的損失，勞動者只能就該損失主張權(quán)利�？傊�，用人單位向勞動者的損害賠償之責(zé)應(yīng)當(dāng)?shù)扔趨⒈l件下，勞動者能夠獲得的費用及待遇。
2、勞動者尚未退休，在勞動關(guān)系存續(xù)期間，因用人單位未為其參加社會保險、繳納社會保險費，而發(fā)生現(xiàn)實損失的糾紛。這類糾紛包括勞動者發(fā)生工傷、非因工傷的疾病、生育三種情況，勞動者可以按照用人單位依法為其參加工傷保險、基本醫(yī)療保險、生育保險條件下的待遇項目和標(biāo)準(zhǔn)主張權(quán)利，由用人單位承擔(dān)賠償責(zé)任。
3、勞動者尚未退休，在勞動關(guān)系解除或者終止后，因用人單位未為其參加社會保險、繳納社會保險費，而發(fā)生現(xiàn)實損失的糾紛。這類糾紛主要包括勞動者發(fā)生非因工傷的疾病、勞動者生育、失業(yè)三種情況，勞動者可以按照用人單位依法為其參加基本醫(yī)療保險、生育保險、失業(yè)保險條件下的待遇項目和標(biāo)準(zhǔn)主張權(quán)利，由用人單位承擔(dān)賠償責(zé)任。該情形下還有一種例外情況是勞動者自己參加社會保險，繳納保險費的，該種情況雖屬例外，但實踐中并不鮮見，也是值得肯定的做法。勞動者可以主張用人單位返還已繳納的費用中屬于單位應(yīng)當(dāng)繳納的部分費用。
(二)用人單位沒有依法給勞動者建立社保關(guān)系、繳納社會保險費，造成勞動者將來損失的糾紛，勞動者可以要求用人單位為其參保，繳納和補繳社會保險費。造成勞動者將來的損失，既應(yīng)當(dāng)包括非因特殊情況必將發(fā)生的，比如未參加基本養(yǎng)老保險，也應(yīng)當(dāng)包括可能發(fā)生的，比如未參加基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險和生育保險，但可以不包括不可能發(fā)生將來損失的生育保險。人民法院對勞動者提出的上述請求應(yīng)當(dāng)依法予以支持。
這里有兩個問題需要進(jìn)行明確，一是參保和繳費的起始時間的確定，二是判決支持勞動者主張的表述方法�！秳趧訝幾h解釋二》全民征求意見稿第2條規(guī)定：“用人單位與勞動者因社會保障發(fā)生的下列糾紛，當(dāng)事人不服勞動爭議仲裁委員會裁決，依法提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以受理：(1)1999年2月1日以后，因用人單位欠繳養(yǎng)老、工傷、失業(yè)、醫(yī)療等社會保險費發(fā)生的糾紛……”。這條規(guī)定沒有出現(xiàn)在《勞動爭議解釋二》中，因而是確定不能作為人民法院受理和裁判依據(jù)的，但它提示了我們社會保險費強制征繳并受人民法院裁判支持的起始時間，即1999年2月1日。它的依據(jù)無疑是《社會保險費征繳暫行條例》自1999年1月22日起施行，我們應(yīng)當(dāng)按照該條例的規(guī)定，確定社會保險費爭議參保和繳費的起始時間。對于該時間以前的社會保險費爭議，由于法不溯及既往，只能作為不能通過司法途徑解決的歷史問題。至于《勞動法》就社會保險的相關(guān)規(guī)定，從尊重國情和現(xiàn)實出發(fā)，只好視為不能具體適用的原則規(guī)定了。對于該時間以后的社會保險費爭議，以建立勞動關(guān)系的時間為起算點，這是沒有疑問的。
支持勞動者主張的判決或者調(diào)解書的主文的表述，對用人單位為勞動者參加何種社會保險、各險種參保、繳費的時間，應(yīng)當(dāng)明確表述，但繳費的具體數(shù)額不宜明確表述。因為社會保險經(jīng)辦機構(gòu)核定的繳費基數(shù)不斷變化，補繳費用的，還牽涉到滯納金的問題，所以應(yīng)當(dāng)作概括性的表述，具體數(shù)額由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)核定。比如判決某某單位于判決生效后10日內(nèi)為某勞動者辦理基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險的申報和登記手續(xù)，并自1999年1月22日起按社會保險經(jīng)辦機構(gòu)核定的標(biāo)準(zhǔn)補繳單位應(yīng)繳納的保險費用，登記后的費用繳納按社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的正常程序辦理。
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