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責(zé)令改正通知書如何合法運用
四川省瀘州市合江食品藥品監(jiān)管局 楊文平 牟元勇
《行政處罰法》第二十三條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或限期改正違法行為”。《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第三十二條要求：“藥品監(jiān)督管理部門在進(jìn)行案件調(diào)查時，對已有證據(jù)證明有違法行為的應(yīng)當(dāng)出具《責(zé)令改正通知書》，責(zé)令其改正或限期改正違法行為”。但是，筆者在大量的實際執(zhí)法案卷中發(fā)現(xiàn)，很多案件在調(diào)查的過程中根本沒有出具《責(zé)令改正通知書》。對這種現(xiàn)象出現(xiàn)了多種解釋，比較有代表性的有三種：一、先出具了《責(zé)令改正通知書》，然后又出具《行政處罰決定書》，違反了一事不再罰原則；二、案件已經(jīng)立案調(diào)查了，隨后就要做出行政處罰，沒有必要先出具《責(zé)令改正通知書》；三、有的違法行為在罰則的條款中沒有責(zé)令改正的內(nèi)容，不必作出責(zé)令改正或限期改正。
筆者認(rèn)為以上三種解釋均值得商榷，理由是：
一、責(zé)令改正不是行政處罰。根據(jù)《行政處罰法》第八條的規(guī)定，責(zé)令改正沒被列入行政處罰種類，它只是行政主體依法作出要求違法行為人停止和糾正違法行為的行政處理或行政命令，但不是行政處罰行為，其有別于行政處罰決定，不是對違法行為人進(jìn)行的行政處罰。即便是將責(zé)令改正載入行政處罰決定書也是不恰當(dāng)?shù)模貏e是罰條中沒有責(zé)令改正表述的，就更不對了。《責(zé)令改正通知書》與《行政處罰決定書》不同屬行政處罰，這就不能構(gòu)成對同一違法行為作出兩次行政處罰，也就談不上違反了一事不再罰的原則。
二、責(zé)令改正是法定程序要求。根據(jù)行政處罰法定原則，法律法規(guī)規(guī)定的執(zhí)法程序，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)認(rèn)真執(zhí)行，不可自由取舍。我們知道，《行政處罰法》第二十三條和《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第三十二條對責(zé)令改正作出的規(guī)定，是執(zhí)法人員在執(zhí)法辦案過程中必須遵循的法定程序，當(dāng)已有證據(jù)證明當(dāng)事人有違法行為的存在，就應(yīng)當(dāng)立刻對其違法行為作出禁止要求，履行法定的責(zé)令改正程序，終止違法行為的繼續(xù)存在。因此，責(zé)令改正或限期改正不同于行政處罰決定，它是一項程序規(guī)定，不履行則涉嫌程序違法。程序違法如實體違法一樣，都是不合法的。所以，認(rèn)為“案件已經(jīng)立案調(diào)查了，隨后就要做出行政處罰，沒有必要先出具《責(zé)令改正通知書》”的看法是對法律、法規(guī)的片面理解，是在執(zhí)法過程中忽視了對法定程序的履行，是一種重實體法、輕程序法的表現(xiàn)。
三、責(zé)令改正不是罰則條款。綜觀《藥品管理法》及配套法規(guī)，在罰則條款中，有的有“責(zé)令改正”的表述，有的沒有。如《藥品管理法》第八十四條，醫(yī)療機(jī)構(gòu)將其配制的制劑在市場銷售的，有責(zé)令改正；第七十四條，生產(chǎn)、銷售假藥的，則沒有責(zé)令改正。對已有證據(jù)證明生產(chǎn)、銷售假藥的違法行為發(fā)生了，顯然必須立刻禁止，責(zé)令其改正，否則就有危害百姓生命的可能。因此，我們不能以“有的違法行為在罰則的條款中沒有責(zé)令改正的內(nèi)容，就不必作出責(zé)令改正或限期改正”。應(yīng)當(dāng)說，無論罰則條款中有沒有責(zé)令改正的表述，都應(yīng)該依據(jù)《行政處罰法》第二十三條和《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第三十二條的規(guī)定發(fā)出《責(zé)令改正通知書》。
四、責(zé)令改正是要立刻糾正違法行為。《責(zé)令改正通知書》在《行政處罰決定書》下達(dá)之前需要終止違法行為的繼續(xù)存在，以防止違法行為可能造成對百姓傷害。眾所周知，行政執(zhí)法案件的調(diào)查是一個長期、復(fù)雜而又艱巨的過程，且因為一個違法者可能有多個違法行為，但不是所有的違法行為都能在同一時間偵破，并找到充足的證據(jù)證明。即便是一個違法行為，從發(fā)現(xiàn)到結(jié)案仍有一個時間段，在這個時間段中，對已有證據(jù)證明的違法行為顯然是不容許其繼續(xù)存在，否則就存在對百姓身體或生命危害的可能。因此，對違法行為及時責(zé)令改正或限期改正，有效地終止違法行為，有力地保護(hù)了人民的生命安全，體現(xiàn)了《藥品管理法》確立的“保護(hù)人民身體安全”的立法宗旨。
筆者認(rèn)為，在執(zhí)法實踐中適用《責(zé)令改正通知書》應(yīng)注意以下問題：
一、責(zé)令改正或限期改正通知的發(fā)出時間、數(shù)量問題。發(fā)出《責(zé)令改正通知書》的條件：一是在進(jìn)行案件調(diào)查時。二是已有證據(jù)證明有違法行為。這兩個條件具備時，就是《責(zé)令改正通知書》發(fā)出時。很顯然，在結(jié)案時才發(fā)出《責(zé)令改正通知書》是不恰當(dāng)?shù)摹τ谀芊裨谝粋�案件中發(fā)出兩個及其以上的《責(zé)令改正通知書》，法律法規(guī)沒有作出明確的規(guī)定。但筆者認(rèn)為，當(dāng)?shù)谝环荨敦?zé)令改正通知書》發(fā)出后，又有違法行為滿足了上述兩個條件，就可發(fā)出第二份。同理可以依次類推。只不過對于辦案人員來說，減少《責(zé)令改正通知書》是辦案能力的一種體現(xiàn)。
二、作出責(zé)令改正的期限問題。現(xiàn)行的藥事法律、法規(guī)一般未對責(zé)令改正和限期責(zé)令改正的期限作出規(guī)定，實際工作中應(yīng)根據(jù)違法行為的性質(zhì)、可能改正的時間等確定責(zé)令改正的期限，可以當(dāng)場改正的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場改正；需要一定期限改正的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況確定改正期限。
三、作出責(zé)令改正的形式問題。理論上，責(zé)令改正可以口頭作出也可以書面形式作出，但是口頭形式不利用證據(jù)的固定保存，容易引起爭議，況且《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第三十二條規(guī)定：“藥品監(jiān)督管理部門在進(jìn)行案件調(diào)查時，對已有證據(jù)證明有違法行為的應(yīng)當(dāng)出具《責(zé)令改正通知書》，責(zé)令其改正或限期改正違法行為”。因此建議責(zé)令改正應(yīng)當(dāng)以書面形式作出，特別是對部分將責(zé)令改正作為行政處罰的前置性行政行為的，更應(yīng)以書面形式作出，避免后續(xù)的行政處罰因無程序證據(jù)而處于被動。
四、作出責(zé)令改正的程序問題。責(zé)令改正雖沒有像實施行政處罰一樣設(shè)置了嚴(yán)格的程序，但是作出責(zé)令改正也應(yīng)當(dāng)遵循一般的行政監(jiān)督管理程序，即表明身份、進(jìn)行檢查、指出問題、聽取當(dāng)事人陳述、申辯、下達(dá)通知書、簽字確認(rèn)等。特別要注意的是，不要認(rèn)為責(zé)令改正不是行政處罰，就忽視了證據(jù)的固定。在“已有證據(jù)證明有違法行為”的表述中，“已有證據(jù)證明”是“應(yīng)當(dāng)出具《責(zé)令改正通知書》”的重要依據(jù)，一定要注意固定違法行為的證明證據(jù)。對限期改正的應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人限期改正后的相關(guān)事宜，并完成限期改正后的復(fù)查程序，作好復(fù)查驗收的文字記錄，放入案卷中。在限期改正中，有很多案卷看不到復(fù)查驗收的相關(guān)資料，往往是發(fā)出限期改正通知后，就不再履行復(fù)查驗收程序了，這是不完整的，也是常有的錯誤，應(yīng)當(dāng)特別注意。
五、《責(zé)令改正通知書》依據(jù)的表述問題。《責(zé)令改正通知書》中表述的內(nèi)容應(yīng)是責(zé)令當(dāng)事人停止或糾正違法行為的意思表示，以及在限定期限內(nèi)未改正可能引起的法律后果。在表述上應(yīng)避免將責(zé)令改正表述為行政處罰。很多執(zhí)法人員在《責(zé)令改正通知書》的填寫上，在填完違法事實和違法條款后，依據(jù)的是對該違法行為的處罰罰條，這是將責(zé)令改正作為了行政處罰，是《行政處罰決定書》的填寫模式。如生產(chǎn)假藥的，依據(jù)《藥品管理法》第七十四條作出責(zé)令改正要求，這里的依據(jù)是很不恰當(dāng)?shù)模皇窃摋l條款中沒有“責(zé)令改正”，二是這是一種行政處罰的表述。其實，正如前面所述，無論是法律條款中有、還是沒有“責(zé)令改正”的表述，發(fā)出責(zé)令改正的依據(jù)都應(yīng)該是《行政處罰法》第二十三條和《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第三十二條規(guī)定，這才是“藥品監(jiān)督管理部門在進(jìn)行案件調(diào)查時，對已有證據(jù)證明有違法行為的應(yīng)當(dāng)出具《責(zé)令改正通知書》，責(zé)令其改正或限期改正違法行為”的法律依據(jù)。
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